依法治校 建设现代学校制度实施纲要(征求意見稿)
作者: 來源:教育部 點擊:[]  更新时间:2016-09-20 13:43:13

依法治校——建設現代學校制度實施綱要

(征求意見稿)


   爲貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱教育規劃綱要)提出的大力推進依法治校的要求,在各級各類學校深入落實依法治國基本方略,建設現代學校制度,在2003年發布的《教育部關于加強依法治校工作的若幹意見》(教政法[2003]3號)的基礎上,根據憲法以及有關的法律、行政法規、部門規章及相關規範性文件,制定本實施綱要。

  一、依法治校的重要性與緊迫性

  1.依法治校的重要性與緊迫性。依法治校是在學校落實依法治國基本方略的必然要求。實現依法治國,建設社會主義法治國家的目標,要求各個行業、領域都要實現依法治理。學校作爲具有公共管理職能的社會組織,需要按照法律至上、保障權利、制約權力的原則,實行依法治校。依法治校是建設現代學校制度、構建新型政校關系的根本保證。建設現代學校制度要求實現政府與學校之間、學校與社會之間,以及學校內部的依法治理,使學校真正成爲獨立辦學主體,實現依法自主發展和自我監督。學校必須通過依法治校,切實轉變辦學和管理的理念、思路、方式與手段,爲建設現代學校制度奠定堅實基礎。依法治校是完善學校內部治理結構、提高管理水平與效益,辦人民滿意教育的迫切需要。當前,學校管理活動的自主性、複雜性、權利義務關系的多樣性顯著增強,法律問題、管理漏洞與矛盾糾紛日漸突出,給學校管理帶來了許多新的問題與挑戰。學校必須通過依法治校,實現管理的制度化、規範化和法治化,必須在管理中重視對自身法定義務的遵守,依法實現與公民、社會其他組織的對話與合作,獲得人民群衆的認可與支持。依法治校是學校推進人才培養模式改革、實施素質教育的重要保障。加強青少年的公民意識教育,培養青少年樹立社會主義法治理念,要求各級各類學校把培養具有現代法治觀念和法律意識的社會主義合格公民,作爲教育的重要任務和實施素質教育的重要目標。依法治校是構建符合法治理念的育人環境,培養學生學法明理、樹立公民意識的重要保障。

  二、依法治校的目標與總體要求

  2.依法治校的目標。依法治校是在學校這一特定社會組織內,深入貫徹科學發展觀,落實依法治國基本方略,弘揚和踐行社會主義核心價值體系,依據法律的原則與要求,建立合法公正、系統完善的制度與程序,健全民主管理的體制機制,形成政府依法管理學校,學校依法自主辦學,學校、教師、學生合法權益得到有效保護的管理格局;依法保障教育方針得以貫徹,學校的教育活動得以順利開展、教育目的和理念得以實現;使學校的辦學宗旨、教育活動與制度規範,符合民主法治、自由平等、公平正義的社會主義法治理念要求,有利人才培養,促進校園和諧。

  3.依法治校的總體要求。依法治校首先要坚持社会主义办学方向,在学校树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求,实现法律、规则面前的人人平等,实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循。依法治校要突出法治原则对学校治理方式与手段的总体要求,重在制约和规范管理权力的行使。要以增强学校领导者依法治校的意识和能力、提高章程及制度建設质量、规范和制约管理权力运行、保证法律、规章的有效执行、完善权利救济机制为着力点,体现法治要求对学校工作全局、管理全程的统摄与指导,对学校具体办学活动、管理行为的系统规范。在管理中要准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡,实现目的与手段的有机统一,避免以苛刻繁复的行为规则,代替管理职责和教育艺术。依法治校要紧紧围绕和服务于学校人才培养、提高教育质量的根本任务,体现学校特色,关注师生需求。要从制度层面,贯彻和落实以人为本的原则,切实尊重和保护教师、学生的合法权益,提高服务意识,重视基层民主建设,依法落实师生的知情权、表达权、参与权和监督权。要以有利于学生健康成长、全面发展为根本出发点,改革、完善人才培养和评价制度,健全教学、研究与学习制度,促进学校管理重心与方式的转变。

  三、提高制度建設质量,形成以章程为核心、自主管理的制度体系

  4.依法制定具備自身特色的學校章程。依據章程自主管理是學校的法定權利。章程是各級各類學校依法治校的直接依據。要遵循法制統一、堅持社會主義辦學方向,堅持以促進改革、增強學校自主權爲導向,按照有利于調動教職工的積極性和創造性、激發學校的辦學活力和競爭力、規範治理結構和權力運行規則的原則,開展章程建設。章程要充分反映廣大教職員工、學生的意願,凝練共同的理念與價值認同,體現學校的辦學特色和發展目標,著力解決學校辦學、管理中的重大問題,突出科學性和可操作性,成爲學校依法辦學、自主管理、履行公共職責的基本規則。高等學校依據《高等學校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程,由教育部或者省級教育部門核准;普通中小學、中等職業學校章程,由主管教育部門核准。

  5. 提高制度建設质量,形成系统全面的制度体系。學校制定章程或者關系師生權益的重要規範性文件,要遵循公開、民主的程序,在學校內公開征求意見、充分討論,重大問題要采取聽證方式聽取意見,並以適當方式反饋意見采納情況,保證師生的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現。章程及學校的其他規章制度要遵循法律保留原則,符合理性與常識,不得超越法定權限和教育需要增加義務,不得設定罰款,或者其他可能侵犯師生基本權利的處罰事由和懲戒辦法。要依據法律和章程的原則與要求,制定並完善教學、人事、財務與資産、學生、後勤、安全、對外合作等方面的管理制度,建立健全各種辦事程序、內部組織的組織規則、議事規則等,形成健全、規範、統一的制度體系。學校章程和規範性文件,應當加以彙編,便于師生了解、查閱。有網絡條件的,應當在學校網頁上予以公布。涉及師生利益的規範性文件實施前要經過適當的公示程序和期限,未經公示的規範性文件不得施行。

  6.加強對規範性文件的清理,建立依法審查機制。堅持立“新法”與改“舊法”並重。學校要設立或者指定專門機構,按照法制統一和法律保留的原則,對校內制度文件進行審查。對與上位法或者國家有關規定相抵觸,不符合學校章程和改革發展要求,不符合保障師生合法權益需要,或者相互之間不協調的內部規範性文件和管理制度,要及時修改或者廢止,保證學校的規章制度體系層次合理、簡潔明確。要建立規範性文件定期清理制度,清理結果要向師生公布。新的教育法律法規、規章或者重要性文件發布後,要及時對照其中規定修訂校內相應的制度文件。

  四、建立健全科學民主決策機制,完善學校治理結構

  7.規範決策和決策執行程序。要加强和改善学校党的领导,按照有关规定,健全校内重大事项集体决策规则,完善决策程序,推进学校决策的科学化、民主化、法治化。凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教育教學改革和师生切身利益的重大决策、重大项目等决策事项,要按照有关规定,进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。要依法明确学校决策机构的组成、职权和议事规则,避免个人专断,其中:高等学校要依法明确学校党委、校长的职权范围和决策程序,推动内部法人治理结构的完善,充分发挥学校理事会(董事会)等机构在决策中的作用;中小学要健全校长负责制,建立学校校务会议,完善民主决策程序;中等职业学校要完善校长负责制,建立有行业企业人员参加的学校管理理事会或董事会,形成校企合作决策机制;民办学校和中外合作办学机构的学校董事会或者理事会,要有健全的议事规则,依法按期开会履行法定职责。要形成决策、执行与监督权相互制衡,保证学校管理与决策的规范、廉洁、高效。在重大决策执行过程中,学校要跟踪决策的实施情况,通过多种途径了解教职员工及有关方面对决策实施的意见和建议,全面评估决策执行效果,并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。公办学校因违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的,要按照谁决策、谁负责的原则追究责任。

  8.科學設置內部職能機構,完善治理結構。要根據學校特點和需要,以教學、科研爲中心,在規定的機構限額內,按照精簡、高效的原則自主設置各種職能部門,按照有利于爲教師、學生提供便利服務的要求,明確各個職能部門的職責、權限與分工,健全重要部門、崗位的權力監督與制約機制。要在機構設置和職能上,實現行政權力與學術權力的相對分離,保障學術權力按照學術規則相對獨立行使。要實行校企分離,學校不直接參與舉辦經營性組織;已經舉辦的,要與學校之間建立清晰的法律關系,形成規範的管理制度。

  五、推進信息公開,健全民主監督

  9. 大力推进信息公开和办事公开。按照《高等学校信息公开办法》以及中小学信息公开的规定,建立健全信息公开的机构、制度,落实公开的具体措施,保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权,重点公开经费使用、培养目标与课程设置、教育教學质量、招生就业、收费等社会关注的信息。要创新公开方式、丰富公开内容,建立有效的信息沟通渠道,使学生、家长以及教师对学校的意见、建议能够及时反映给学校领导、管理部门,并得到相应的反馈。面向师生提供管理或者服务的部门、机构,要全面推进办事公开制度,公开办事依据、条件、要求、过程和结果,充分告知办事项目有关信息,并公开岗位职责、负责人信息、工作规范、监督渠道等内容,提供优质、高效、便利的服务。

  10.健全校內民主監督機制。依法健全教職工代表大會制度,保證教職工代表大會的組織和運行符合規定,充分發揮其民主監督和參與學校管理的作用。專業技術職務評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關的制度、事務,要經教職工代表大會審議通過;涉及學校發展的重大事項要提交教職工代表大會討論。擴大教職工對學校領導和管理部門的評議權、考核權。學校特別是高等學校要積極拓展學生參與學校民主管理的渠道,改革完善學生代表大會制度,落實學生的民主選舉權、自主決策權;制定學生管理或者涉及學生利益的管理規定,要充分征求學生意見。積極探索師生代表參與學校決策機構的機制。

  11.建立健全中小學家長委員會制度。中小学应当逐步建立健全班级和学校两级家长委员会。家长委员会承担参与教育工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责,其成员由家长民主选举产生。学校应当提供必要条件,保障家长委员会对学校、教师的教育教學、管理活动实施监督,提出意见建议,应当定期与家长委员会成员进行沟通,听取意见。学校实施采购校服、订购教辅材料、组织活动、代收费用等直接涉及学生个体利益的活动,一般应由学校或者教师提出建议和选择方案,并做出相应说明,提交家长委员会做出决定。有条件的地方,可以设置区域的家长委员会联合会,扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。

  六、依法辦學,形成平等自由公平公正的育人環境

  12. 依法组织和实施办学活动。学校办学活动应当以育人为本,全面贯彻国家教育方针,依法全面执行国家课程方案和课程标准,注重教育教學效果,形成良好的校风、教风和学风。要严格依法招生,建立自我监督机制,保证招生活动规范、透明,招生制度和选拔机制与程序公平、公正。要建立健全教育教學管理制度,在课程设置、教材选择等环节建立评估机制,健全教学质量的评估和反馈机制。依据有关规定,完善管理制度,对学校内设机构、教师开展或者参与培训等活动进行规范和严格限制,保证不影响学校正常的教育教學活动。

  13.建設平等安全的校園環境。落實人人平等的法治原則,面向每個學生、平等對待每個學生,消除以任何形式對學生進行分類、區別對待以及歧視的制度、言行。要切實保障殘障人士的平等受教育權利,不得以非法理由拒絕招收殘障學生。要爲殘障學生平等、無障礙地參與學校生活提供條件和便利。大力弘揚平等意識,在體制和制度上落實和體現師生平等、男女平等、管理者與師生平等的理念。各級各類學校及幼兒園要根據學生的身心特點和認知能力,完善校園安全管理制度,落實對學生教育與管理的法定職責,建立健全學校安全風險防控機制和安全事故應急處理機制,切實保障學生、教師的生命健康權。

  14.健全學術自由的保障與監督機制。要依法健全保障師生教學自由、研究自由、學習自由的體制、機制。完善學術評價制度,對涉及學術自由、學術道德的行爲,建立科學的認定程序和辦法。要明確教師課堂教學的行爲規則和基本要求,保障教師根據培養目標、教學計劃和法定要求,充分行使教學的專業自主權,科學、自主地安排教學內容和方法。建立靈活的教學管理制度,鼓勵、保護學生自主、自由的學習,形成有利于創造性人才成長的制度環境。

  15.建立公平公正的制度環境。學校配置資源以及實施專業技術職務評聘、崗位聘任、學術評價和各種評優、選拔活動,都要按照公平公正的原則,制定具體的實施規則與辦法,實現過程的公開透明,接受利益相關方的監督。要保障各種學術評價機構能夠獨立開展活動,保障學術評價過程和標准的公平公正。要完善教師考核制度,形成公平競爭的制度環境。要保障學生管理、學業評價、資助及獎勵活動的公平公正,增加透明度,健全監督機制。

  七、規範管理權力,尊重師生主體地位

  16.完善教師管理制度。要依據《教師法》和其他有關法律、規定,建立和完善教師聘任制度,制定權利義務均衡、目標任務明確,具有可執行性的聘任合同,明確學校與教師的權利與義務,並認真履行合同。要依法在教師職務評聘、繼續教育、獎懲考核等方面建立完善的制度規範,實現依法聘任教師,依法保障教師享有各項法定權利。要充分尊重教師在教學、科研方面的專業權力,在學校的學術組織中要保證普通教師代表的比例不低于50%。強化師德的建設與監督,落實教師職業道德規範,建立教師共同體對師德的自我監督機制。

  17.尊重和保護學生權利。學生管理制度應當以學生爲中心,體現公平公正和育人爲本的價值理念,尊重和保護學生的基本權利、人格尊嚴。對學生進行處分,應當做到事實清楚、定性准確、依據充分、程序正當,重教育效果,做到公平公正。對違反學校紀律的學生,要明確處分的期限與後果,積極教育挽救,給予悔改機會。要保障學生的人身權、財産權和受教育權不受到非法侵害,杜絕體罰或者變相體罰、限制人身自由、違法亂收費以及由于學校過錯而造成的學生傷害等侵權行爲。

  八、健全校內權利救濟制度,形成便捷有效的糾紛解決機制

  18.依法健全糾紛解決機制。要把法律作爲解決校內矛盾和沖突的基本依據,建立並綜合運用信訪、調解、申訴、仲裁等各種爭議解決機制,依法妥善、便捷地處理學校內部各種利益糾紛。要特別注重和發揮基層調解組織、教職工、學生自治組織和法制工作機構在處理糾紛中的作用,建立公平公正的處理程序,將因管理行爲、學術評價、教職工待遇、學生處分等引發的糾紛,納入不同的解決渠道,提高糾紛解決的效率。要尊崇法律、尊重司法。對難于在校內完全解決的糾紛,應當積極按照法定程序,提交教育行政部門、仲裁機構、社會調解組織或者司法機關依法解決。對師生與學校發生的法律爭議,應當端正態度,積極應訴,認真落實行政申訴、人事仲裁、行政複議決定或者司法判決等法律文書中要求學校履行的義務。

  19.完善教師學生權利的救濟制度。學校要設立教師申訴或者調解委員會,就教師因職責權利、職務評聘、年度考核、崗位職責、待遇及獎懲等,與學校及有關職能部門之間發生的糾紛,或者對學校管理制度、規範性文件提出的意見,及時進行調處,做出申訴或者調解意見。教師申訴或者調解委員會應當有廣泛的代表性和權威性,主要成員應當經教職工代表大會認可。完善學生申訴機制。在實施學籍管理行爲,對學生做出不利處分前,應當給予學生陳述與申辯的機會,對未成年學生應當聽取其法定監護人的意見。學校應當建立相對獨立的學生申訴處理機構,完善學生處分程序。學生申訴處理機構的組成、申訴申請的受理及處理規則,應當體現公開、公正的原則。

  九、深入開展法制宣傳教育,形成濃厚法治文化氛圍

  20.加強學校管理者和教師依法治校意識與能力的培養。学校管理者要带头学法、尊法、守法、用法,牢固树立依法办学、依据章程自主管理、公平正义、服务大局、尊重师生合法权益的理念,自觉养成依法办事的习惯,切实提高运用法治思维和法律手段解决学校管理中出现的矛盾与问题的能力。学校新任领导职务的干部,任职前要考察其掌握相关法律知识和依法治校理念的情况。要认真组织教师的法制宣传教育,将法律知识纳入教师继续教育内容。对专门从事法制教育教學的教师,要组织参加专门培训,提高其对法治理念、法律意识的理解与掌握程度。

  21.切實加強和改善學生法制教育。認真落實教育系統普法規劃的要求,開展好法律進課堂活動,做到學生法制教育計劃、課時、教材、師資“四落實”。中小學校要將學生法治意識、法律素養,作爲素質教育的重要內容,納入學生綜合素質考核。要深入開展學生法制教育的理論與實踐研究,不斷豐富法制教育的形式與內容,讓學生通過課堂教學、主題活動、社會實踐等多種方式,了解法律知識,培養法治理念。要把法治文化作爲校園文化建設的重要組成部分,利用各種校園宣傳媒體與形式,弘揚社會主義法治理念,宣講法律原則和知識,將平等自由意識、權利義務觀念、規則意識、契約精神等理念,滲透到學生行爲規則、日常教學要求當中,凝練到學校校訓或者辦學傳統、教育理念當中,營造體現法治精神的校園文化氛圍。

  十、轉變管理觀念,切實提高依法治校的能力與水平

  22.切實轉變對學校的行政管理方式。各级教育行政部门要大力推动依法治校工作,按照规划纲要要求,依法行政、严格按照法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理,落实学校的办学自主权。要切实转变管理学校的方式、手段,从具体的行政管理,转向依法监管,尊重学校办学自主权,切实减少过多、过细的直接管理活动,积极探索建立综合执法机制和依法监督机制,提高行政执法能力,主动为学校解决法律问题,依法维护教育活动的正常秩序。要引入社会监督机制,落实公办学校、民办学校平等法律地位的规定,及时发现并公平纠正、处罚学校的违法行为。要积极配合有关部门开展校园及周边环境的治理工作,依法保护学校的合法权益和校园安全,为学校教育教學活动创造良好的环境。要推动各级各类学校领导自觉把依法治校作为学校办学和管理的基本准则,作为推进学校内部体制改革的原则与路径,落实校长作为推进依法治校的第一责任人的职责,加强对学校依法治校工作的指导,推动和监督学校逐级、按岗位建立健全依法治校的工作要求和目标考核机制,狠抓落实。

  23.建立健全依法治校工作機制。學校要將依法治校納入學校整體工作規劃,要作爲年度工作的專門內容,向教職工代表大會進行報告。學校依法治校的工作情況,應當根據要求同時報送主管教育行政部門,並納入信息公開的範疇,向社會公開。高等學校應當設立法制工作機構或者指定專門的機構綜合負責推進依法治校工作,中小學應當指定專人負責;有條件的,可以聘請專業人員作爲法律顧問。學校的法制工作機構或人員在學校的決策、管理過程中要發揮參謀和助手作用,學校出台有關管理措施、對外簽訂的合同、實施改革方案等,要由法制工作機構組織進行合法性評估、論證。

  24.建立健全依法治校考核評價機制。学校依法治校的能力与情况直接反应学校管理的理念与水平。教育行政部门要把依法治校情况与教育教學质量,作为对学校进行综合评估的两个方面,平衡加以考核,同时,作为考核学校的领导班子重要指标。要创新对学校依法治校情况的考核评价机制,采取多种途径听取师生意见、公众反映,注重评估依法治校的教育效果、社会效果。各级教育行政部门都要建立由法制工作机构或者其他综合部门牵头负责的依法治校工作机制,加强对学校工作的指导,建立学校领导任前法律考核制度,以依法治校的综合性考核,代替相关的专项考评,减少对学校具体办学与管理活动的干扰。要采取有效措施,推动和鼓励学校按照纲要要求,积极开展依法治校、推动校内管理体制改革;奖励在依法治校中做出突出成绩、形成先进经验的学校。

  25.深入開展依法治校示範學校創建活動。推進依法治校要立足學校需求,結合實際、分類指導、示範引領。不同層次、不同類型的學校要根據本綱要,結合自身特點和需要,制定本校依法治校的具體辦法。地方各級教育行政部門要及時總結學校在依法治校實踐中形成的典型經驗與成功做法,完善對不同類型學校依法治校的具體要求,分類實施指導。進一步完善依法治校示範校的標准,將依法治校示範學校創建活動制度化、規範化,在國家和地方層面,逐級開展依法治校示範學校創建活動,積極推廣典型經驗,推動各級各類學校依法治校水平的整體提高。

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